在过去的1988年、1998年、2008年，以及当下的2018年，完全每个十年，国家层面的环保部门都会步入一轮新的变革。“环保不有可能摘得天下事，对它来说，协商的职责更为最重要。”此前诸多的大部制方案中都包括一个联合的思路：“山水林田湖草一体管理”。

2018年3月13日，国务院机构改革方案（下称“方案”）呈交十三届全国人大一次会议审查会。方案中，国务院构成部门调整的前两条直指生态环保领域，即重新组建自然资源部与生态环境部。

与此同时，仍然保有国土资源部、环境保护部、国家海洋局和国家测绘地理信息局。时隔2008年国家环保总局升格为环境保护部后，生态环保领域再度步入机构调整。与以往每十年升格一次有所不同，这次仍然是环保部的全然官僚主义，还统合了碎片化职能，加设协商机构。环保机构改革转入深水区，两个痛点愈发深奥，一是各部门环保职能交叉，二是环境保护的显然问题——与经济发展的协商。

过去五年，大气污染防治等三大战役打响，中央环保督察组在各地吹环保风暴，大环保的机制和效益可行性显出，也引起了探究。而今，这份机构调整方案被指出是一次对积累多年问题的大扫除。

只有在制度设计上下了功夫，环保才能是长久的“春风化雨”而非一段时间的“疾风暴雨”。确实贴近了大部制的含义根据方案，新的重新组建的自然资源部接管了此前国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局的涉及职责，还划入国家发改委、住建部的涉及规划职责，水利部、农业部的涉及资源调查和确权注册管理职责等。生态环境部则统合了多项布满在其它部门的环境保护职责，如发改委的应付气候变化和排放量，国土资源部的监督避免地下水污染，水利部的编成水功能规划、排污口设置管理、流域水环境保护，国家海洋局的海洋环境保护等。

按照这次方案，改革后，国务院正部级机构增加8个，副部级机构增加7个，除国务院办公厅外，国务院设置构成部门26个。在过去的1988年、1998年、2008年，以及当下的2018年，完全每个十年，国家层面的环保部门都会步入一轮新的变革。

1988年，隶属于城乡建设环境保护部的环境保护局独立国家，从局级单位月改以副部级的国务院直属机构；1998年，国家环保局升格国家环保总局，晋升正部级单位。虽然同属正部级，但当时的环保总局仍为国务院主管环境的直属机构；2008年，在解决问题话语权很弱、职能交叉的一片呼声下，国家环保总局月升格为环境保护部，身份也由国务院直属机构晋升为构成部门。“自然资源部和生态环境部两个部门的重新组建是这次大部制较为大的亮点。

”中国人民大学公共政策研究院继续执行副院长毛寿龙指出，这也确实贴近了大部制的含义，即把有所不同部门之间相近的职能统合，构成大部门。毛寿龙指出，这次方案之后和过去的几次机构改革一脉相承，但也有所突破。

“最先大部制改革是以所有机构的数量取决于的，减得多，效益好。而现在，更加推崇优化部门职能，更进一步深化改革，比如重新组建大部门，将单一职能集中于到某一个部门等。”毛寿龙指出这次的方案“力度更大”。

转入改革深水区，“做这点很难”。生态环保领域的大部制早已被敦促多年，而这一次改革也早于有征兆。早在2013年的中共十八届三中全会上，习近平总书记在就《中共中央关于全面深化改革若干根本性问题的要求》向全会不作解释时就曾认为，“由一个部门负责管理领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖展开统一维护、统一修缮是十分必要的。”过去五年，生态文明建设的部署成倍密集。

从顶层设计到法律、执法人员，环保工作变为了各部门同步协商的“大环保”。生态环保领域的机构改革已迫在眉睫。中央编办二司司长黄路在2017年12月出版发行的《中国机构改革与管理》中提及，在强化区域环境治理上，必需通过要素综合、职能综合和手段综合，有机统合集中的生态维护职能，贯彻做区域内污染防治的全防仅有触，才能构建生态环境的整体维护与系统修缮。

大环保：协商的职责更为最重要“环保不有可能摘得天下事，对它来说，协商的职责更为最重要。”环保部原总工程师杨朝飞对南方周末记者说道，“尽管环保部门的职能强化，但各部门都还有自己的环保职责。

”例如，发改委在制订规划时应充分考虑环保，财政要考虑到环保投放，科技部在发展科研时必需把环保科研技术划入。工信、农业也都还有明确的环保职责。“现在统合碎片化的环境管理职能也是有适当的。

”昆山杜克大学环境研究中心主任张俊杰指出，如果协商机制完善的话，哪个部门管理只不过问题并不大，因为大家都按照环境法规行事才可；但是部门利益的不存在，使得机构之间的协商困难重重。以水为事例。古有“九龙水利”之典故，而今，过河职能则集中在更好的部门，还包括寄居辟、水利、国土、环保、海洋等。

尽管2015年的“水十条”在每项职责后标示了几个负责管理单位，但现实中各部门出于自己的表达意见，依然不会产生分歧。在地下水管理中，国土资源部、水利部、环保部有各自的监测体系，数据“打人”并不少见。2016年，有媒体辨别水利部、环保部、国土资源部三方发布的地下饮用水水源地达标率，前二者数据分别为85%、87%，国土资源部数据则表明，地下饮用水源中有六成是差水。

这主要是因为各部门的监测点并不重合。水利部的监测点多为浅层地下水，而国土资源部的监测点多为深层地下水。三部门的监测点位除少数标准化，大部分各自建构，反复配备了人力、物力、财力。

2017年5月，水利部公布《地下水管理条例（印发稿）》，企图规定全国地下水污染防治的分工，同时为环保、国土等部门划界职责：国务院水行政主管部门负责管理全国地下水的统一管理和监督工作。国务院环境保护主管部门负责管理全国地下水污染防治的监督管理工作，国土资源等有关部门按照职责分工，负责管理地下水有关工作。

但这份印发稿依然没厘清责任，最后“流产”。在复旦大学环境科学与工程系教授包存长显然，这轮方案中环保碎片化的职能拆分并不是单个环保部门的官僚主义，“过去历次升格中，靠一味官僚主义的制度红利早已增加，也不是解决问题之道。”这轮改革，反映在两个方面：一是原集中在有所不同部门的同一领域或涉及领域的事务拆分；二是原同属一个部门的“规划与决策、继续执行与实行、监管与问责”同一领域的有所不同职能的合并，构建互相制约。

系统内人士预计，多头管环保的状况将获得有效地解决问题，部际之间的协商成本未来将会大幅度减少。新的重新组建的生态环境部所统合的职能。

梁淑怡制图自然资源：“山水林田湖草一体管理”关于生态环保领域的机构调整，此前中科院可持续发展战略研究组、中国环境与发展国际合作委员会、中国社会科学院、国务院发展研究中心等都曾明确提出方案。有的明确提出辨别集中在各部门的自然资源资产产权管理职能，集中于并重新组建自然资源资产管理委员会；有的建议把自然资源和生态维护职能集中于一起正式成立自然资源与生态环保部；还有方案建议正式成立中央生态文明建设领导小组、成立国务院环境保护委员会等。不过，诸多方案中都包括一个联合的思路：“山水林田湖草一体管理”，即明确提出由一部门或一委做到专责协商。

早前，十九大报告就明确提出：强化对生态文明建设的总体设计和的组织领导，成立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完备生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。毛寿龙指出，自然资源的统合，具体了其产权，为下一步市场经济发展奠下了政府管理基础。自然资源改以市场化资源，变为资产，对中国未来经济快速增长影响相当大。时隔“绿水青山就是金山银山”论点后，大自然资产和人造资产以某种程度的方式管理，打造出大自然大自然领域的“国资委”——张俊杰则把这视作政府掌权的创意。

而在地方，自然资源领域的“国资委”有数试点。2017年12月，三江源国有自然资源资产管理局上海证券交易所正式成立，与三江源国家公园管理局“一个机构、两块牌子”，划归国土资源、水利、农牧、林业等部门牵涉到三江源国家公园试点区、三江源国家级自然保护区范围内各类全民所有自然资源资产所有者职责。2017年12月，三江源国有自然资源资产管理局上海证券交易所正式成立，划归国土资源、水利、农牧、林业等部门牵涉到三江源国家公园试点区、三江源国家级自然保护区范围内各类全民所有自然资源资产所有者职责。

视觉中国 图2017年8月，东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局、东北虎豹国家公园管理局正式成立，这是我国第一个由中央必要管理的国家自然资源资产和国家公园管理机构。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《创建国家公园体制总体方案》，明确提出将山水林田湖草作为一个生命共同体，专责考虑到维护与利用。按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律，对国家公园实施整体维护、系统修缮、综合治理。

这被指出是超越了碎片化的自然资源管理和生态维护格局，而在此前，发改委、环保部、林业局、海洋局、水利部、文物局、国土资源部、住建部等部委皆参予国家公园研发建设，甚至有各自的国家公园。以九寨沟为事例，被先后挂上了九寨沟国家级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和5A旅游景区五块牌子，分别对应寄居辟、国土等部门，刚好里九寨沟就有可能收到三个部门的拒绝，而往往这三个拒绝又是互相不通气的。本次机构改革还有个变化是重新组建国家林业和草原局。

该局由自然资源部管理，统合原本归属于国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住建部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责统合。和其他的自然资源比起，草原管理向来被“冷遇”。

“草原面积比林业面积大多了，管理林业的部门是一个部级机构，而草原管理只是在农业部畜牧司下面一个草原处，只有四个编成。”2017年11月，在参与分组审查会《国务院关于草原生态环境保护工作情况的报告》时，全国人大常委会委员杨邦杰认为，全国草原执法监督机构在编人员将近一万人，平均值每人管理面积60多万亩草原。

新的重新组建的自然资源部所统合的职能。梁淑怡制图历史钩沉与国际经验环境保护工作在中国跟上之早于，可以追溯到1972年。杨朝飞忘记，那一年，中国派遣代表团至瑞典参与第一届联合国人类环境会议，第二年国务院即要求在北京开会中国第一次环境保护会议，做出了“强化环境保护的要求”。

1974年，国务院环境保护领导小组正式成立，这是一个高层的环保协商机构，办公室北航国家计委（现发改委），为国务院成立的最先的环境保护领导机构，环保机构仍未划入政府序列。1982年，第五届全国人大常委会第23次会议要求，将国家建委、国家城建总局、建工总局、国家测绘局、国务院环境保护领导小组办公室拆分，重新组建城乡建设环境保护部，部内设环境保护局。这时的环保机构第一次月划入政府序列。

1984年，国务院环境保护委员会正式成立，其任务是：研究审议有关环境保护的方针、政策，明确提出规划拒绝，领导和组织协调全国的环境保护工作，办事机构设于城乡建设环境保护部内部的环境保护局。杨朝飞讲解，彼时正式成立国务院环保委的一个背景是，环保牵涉到的部门过于多，光靠一个部门的内设局级单位根本无法协商管理。此后，随着环保机构职的能强化和编成的激增，国务院环保委被撤消，其协商职能也随之划入环境保护总局。

在后来2008年的大部制改革中，有专家曾多次感慨，“国家环保总局甚至不具备以前的国务院环保委的协商功能，没统一监管机构的权威。”包存长也指出，这最少在较长一段时间缺少部际之间的有效地协商。国外也有类似于作法，比如美国总统可持续发展委员会，就曾在生态环保体制改革问题中分担调研报告、明确提出建议。

事实上，有不少国家设置了自然资源管理、生态环保的部门。比如，冰岛的环境和自然资源部，德国联邦环境、大自然维护、建设和核安全部，法国的法国生态、可持续发展及能源部。国务院发展研究中心资环所副所长常纪文曾多次撰文讲解：在一些国家，环境问题具备复杂性和横跨部性，不会在中央政府内成立了一个由政府首脑联合的部际委员会，比如意大利另设环境问题部际委员会，日本曾多次成立了公害对策审查会委员会。

部际委员会的职权是制订环境保护政策、协商各部的环境资源维护职能和行动。而在一些环境问题相当严重的国家，政府首脑或国务委员或部务委员会委员往往担任或专任该机构的领导，因此该机构的级别有可能比一般的部的权限更大或更加有权威。社会共治的大格局环境问题的另一痛点是如何环保和经济的关系。

从此前的考核GDP到现在的绿色政绩，既要经济发展，又要环境保护的理念渐渐深入人心。“机构职能的理顺和发展观的转变就像两只手，离开了哪个都无法彻底解决问题。

”杨朝飞说道。对官员伤害生态环境的责任“终生追究责任”以及“党政同责”、约谈、专员公署风暴……在对地方政府的环保约束上，各类韧手段频密亮剑，牵住了“一把手”这个牛鼻子。不过，包存长显然，让环保专员公署来解决问题环境与经济问题，制度成本过低。

要想要构建“绿水青山就是金山银山”的发展观，就得“春风化雨”而非“疾风暴雨”，更高层级的协商机构才是关键。毛寿龙指出，过去多年国家治理环境力度相当大，运用了很多手段，投放了很多资源，“只不过是国家管理体系的变化，和环境保护系统本身的机构变化没过于大关系。

”在毛寿龙显然，这次的机构改革方案，只是从机构层次为生态环境的提高获取了条件，今后还必须多方面希望，其中既还包括宏观经济政策的发展，对生态环境的推崇，以及环境部门自身的能力建设。政府职能的调整也只是环境的社会共治的一部分。

环保并非环保部门一家之责，政府一方之力，还须要企业创意、公众参予。十九大报告明确提出，建构政府为主导、企业为主体、社会的组织和公众联合参予的环境治理体系。中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅在2017年第6期的《中国环境管理》中撰文认为，国际上环保市场专业化服务体系和民间公益的组织体系已取得较为普遍的发展，各种市场主体和社会的组织沦为环境保护的最重要支柱。

他特别是在建议，完备社会的组织和公众参予生态环境决策的机制，创建政府与社会各界的交流协商机制，在政策周期的各个环节，展开充份协商。近年来，更加多环保的组织从看著烟囱、测水质、荐牌子、“冒失”，到应邀参予地方环境治理中，曝光问题、明确提出方案、推展信息公开发表、参予政策倡议。

包存长期望，未来的环境治理格局不会构成顶层协商机构负责管理制订政策，政府及其职能部门负责管理实施实行，公民、社会的组织、检察、监察等监督的格局，实行和监督分离出来，相互抗衡，“无法既是裁判员又是运动员。

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